Ugualmente non controversa è la sottoposizione al giudizio di responsabilità amministrativa della condotta posta in essere dal privato professionista nella qualità di progettista di un’opera pubblica quando lo stesso rivesta contestualmente – come nella fattispecie in esame – la funzione di direttore lavori.

In punto di giurisdizione, osserva preliminarmente il Collegio come le Sezioni Unite della Corte di Cassazione abbiano ripetutamente affermato che la condotta di un soggetto privato può essere fonte di responsabilità amministrativa, ed essere sottoposta al sindacato del Giudice contabile, ove si venga a concretare fra lo stesso e la Pubblica Amministrazione il c.d. <rapporto di servizio in senso lato>, con l’inserimento (anche solo occasionale e temporaneo) del soggetto esterno nell’attività propria dell’apparato amministrativo, con la conseguente imputazione dell’attività posta in essere dal privato in capo alla P.A. e l’utilizzazione delle regole proprie di detto apparato (cfr. Corte Cassazione SS.UU. sentenze n. 3165/2011, n. 15599/2009, n. 22652/2008).

La ricordata giurisprudenza, al fine di individuare l’ambito di estensione della giurisdizione della Corte dei conti con riferimento alla posizione dell’autore responsabile del danno erariale, si è pertanto avvalsa del criterio della <appartenenza>, il quale è configurabile ogni qual volta un soggetto, persona fisica o giuridica, benchè estraneo all’Amministrazione venga investito – anche di fatto – dello svolgimento in modo continuativo di una determinata attività in favore della medesima P.A.; nella cui organizzazione perciò si inserisce, assumendo particolari vincoli ed obblighi funzionali volti ad assicurare il perseguimento delle esigenze generali cui l’attività medesima, nel suo complesso, è preordinata.

Con particolare riferimento alla responsabilità per danni cagionati nell’esecuzione dell’incarico di direttore dei lavori per la realizzazione di un’opera pubblica, secondo univoca giurisprudenza, sussiste la giurisdizione contabile proprio in ragione delle attività, sia autoritative che di scelta amministrativa, che il direttore lavori pone in essere (ad esempio, mediante ordini, certificazioni, atti di urgenza, proposte di variante) in qualità di organo tecnico e straordinario (longa manus) dell’Amministrazione (cfr. Corte Cassazione SS.UU., n. 2668/1993, n. 6639/1994, n. 3358/1994; n. 188/1999, n. 515/2000, n. 340/2003, n. 1377/2006).

(…)

In tale ipotesi, secondo quanto affermato dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, nell’ordinanza n. 7446 del 20 marzo 2008, non può giungersi alla <scissione delle giurisdizioni, affermandosi quella del giudice ordinario per il danno causato nella qualità di progettista e quella del giudice contabile per il danno causato nella qualità di direttore dei lavori>. La citata decisione ha chiarito, infatti, che <l’attività di progettazione si pone solo come elemento prodromico di quella successiva, allorché il danno lamentato è prospettato come derivante dal complesso di tale attività>, soggiungendo che <i doveri di verifica del progetto, propri del direttore dei lavori, sussistono già durante la progettazione, che così continua ad avere una sua autonomia solo ideale ed astratta dalla direzione dei lavori, mentre i doveri di quest’ultima assorbono anche quelli del progettista, allorché si tratti dello stesso soggetto che cumula i due incarichi e la domanda risarcitoria dell’Amministrazione investa la complessiva attività posta in essere dall’unico professionista incaricato>.

La Corte regolatrice della giurisdizione, invece, ha affermato la cognizione del Giudice ordinario nelle controversie in materia di responsabilità per danni cagionati alla P.A. da parte del solo progettista dell’opera pubblica, versandosi in tal caso in una ipotesi non di <inserimento del soggetto nell’organizzazione dell’Amministrazione, ma di contratto d’opera professionale ai sensi dell’art. 2222 del codice civile> (cfr. Corte Cassazione SS.UU., n. 6335/2012, n. 3165/2011).

Alla luce delle considerazioni sopra esposte, appare pacifica la giurisdizione di questa Corte sulla domanda attorea di condanna del convenuto al pagamento della somma di euro 138.816,26, per i danni asseritamente cagionati dall’arch. M_ al Comune di Monticello Conte Otto in relazione all’attività espletata nella duplice qualità di progettista e direttore lavori.

a cura di Sonia Lazzini

passaggio tratto dalla sentenza numero 220 del 28 giugno 2013 pronunciata dal dalla CORTE DEI CONTI_ SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONALE PER IL VENETO

SEZIONEESITONUMEROANNOMATERIAPUBBLICAZIONE
VENETO SENTENZA2202013RESPONSABILITA’28/06/2013

REPUBBLICA ITALIANA N. 220/2013

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONALE PER IL VENETO

Composta dai seguenti magistrati:

Dott.ssa Stefania Fusaro Presidente f.f.

Dott.ssa Elena Brandolini Consigliere

Dott. Giovanni Comite Primo Referendario

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

Nel giudizio di responsabilità, iscritto al n. 29259 del registro di Segreteria, promosso ad istanza della Procura Regionale della Corte dei conti con atto di citazione depositato in data 20/7/2012 nei confronti dell’arch. GIOVANNI M_, rappresentato e difeso dall’avv. prof. Giovanni Sala del Foro di Verona e dall’avv. Franco Zambelli del Foro di Venezia, con domicilio eletto nello studio di quest’ultimo in Mestre-Venezia, via Cavallotti n. 22;

Visti gli atti ed i documenti di causa;

Uditi, nella pubblica udienza del 21 febbraio 2013, il relatore nella persona del Cons. Stefania Fusaro, il Pubblico Ministero nella persona del Vice Procuratore Generale dott. Alberto Mingarelli e l’avvocato Giovanni Sala per il convenuto, presente l’arch. Giovanni M_, con l’assistenza del Segretario dott.ssa Paola Franchini;

Ritenuto in

FATTO

1.1. Con atto di citazione depositato in data 20 luglio 2012, ritualmente notificato, la Procura Regionale ha convenuto in giudizio l’arch. Giovanni M_, nella qualità di progettista e direttore dei lavori dell’appalto per l’ampliamento e la ristrutturazione della sede municipale del Comune di Monticello Conte Otto, per sentirlo condannare al pagamento in favore di detta Amministrazione della somma di euro 147.667,82, quale sommatoria di due voci di danno pretesamente cagionate alle casse comunali. In particolare, il Requirente ha contestato al convenuto di aver cagionato un primo danno dell’importo di euro 138.816,26 corrispondente alla somma (Lire 268.785.760) riconosciuta dall’Amministrazione comunale (con delibera di Consiglio comunale n. 36 del 30/9/1999) all’impresa Nicolini, ditta esecutrice dei lavori, in attuazione dell’accordo bonario ex art. 31 bis della legge n. 109/1994 (approvato con delibera di Giunta comunale n. 92 del 28/7/1999), a causa di negligenze nella progettazione e nella direzione lavori; nonché l’ulteriore danno di euro 8.851,56 con riferimento alla liquidazione di una parte del compenso professionale, operata dagli Uffici comunali, per attività relativa ad opere eseguite dalla ditta Nicolini senza la preventiva autorizzazione dell’Amministrazione comunale.

Per quanto attiene alla genesi dell’indagine contabile, il Pubblico Ministero ha esposto che in data 17/12/1998 perveniva una prima denuncia, da parte di alcuni gruppi consiliari del Comune di Monticello Conte Otto, in cui venivano evidenziate anomalie nell’esecuzione dei lavori della sede municipale; cui faceva seguito la segnalazione in data 2/11/2000, da parte del Comitato Regionale di Controllo, della delibera n. 36 del 30/9/1999 del Consiglio comunale di riconoscimento di debito fuori bilancio di Lire 639.700.000, di cui Lire 268.785.760 (pari ad euro 138.816,26) a titolo di risarcimento danni erogato in favore dell’impresa Nicolini a causa della protrazione forzata dei lavori.

1.2. Il Requirente ha precisato che la propria istruttoria prendeva avvio, dopo quasi un decennio dalle ricordate denunce, all’esito del giudizio risarcitorio civile intentato dal Comune di Monticello Conte Otto nei confronti dell’arch. M_, per i danni subiti dal progettista e direttore lavori, in relazione a quanto riconosciuto alla ditta Nicolini con la citata delibera di Consiglio comunale n. 36/1999. Infatti, il processo civile – promosso con atto di citazione dell’Amministrazione comunale in data 31/5/2001 – si concludeva con sentenza n. 1915 del 3/8/2011 della IV Sezione Civile della Corte d’Appello di Venezia che declinava la giurisdizione in favore della Corte dei conti.

Acquisita tale decisione, la Procura contabile disponeva una perizia tecnica sulla fase della progettazione e della direzione lavori dell’appalto in questione, nominando quale proprio consulente l’architetto Domenico Gasparotto (iscritto all’Ordine degli Architetti della provincia di Vicenza), cui chiedeva di verificare le cause dei ritardi nella consegnadei lavori alla ditta appaltatrice e, in particolar modo, se tali ritardi fossero riconducibili a dimenticanze o ad errori progettuali del direttore dei lavori arch. M_. Il perito veniva, inoltre, incaricato dal Pubblico Ministero di riferire se fossero stati eseguiti lavori non previstinel progetto esecutivo approvato e se tali lavori aggiuntivi fossero stati ordinati dal direttore dei lavori; se vi fosse stata un’autorizzazione del responsabile del procedimento; se i maggiori oneridovuti per le opere non contabilizzate eccedessero il quinto dell’importo originario (ai sensi dell’art. 25 della Legge 109/94); nonché di esaminare il motivo per cui i nuovi lavori non fossero stati inseriti nelle perizie suppletive di variante e di valutare se risultassero fondate le riserve poste dalla ditta esecutrice che avevano dato luogo all’accordo bonario, ex art. 31 bis della legge n. 109/1994, concluso con il Comune di Monticello Conte Otto.

Il Requirente chiedeva, altresì, all’arch. Gasparotto di quantificare l’importo delle opere non contabilizzate dal direttore dei lavori e oggetto di risarcimento in favore dell’impresa appaltatrice, nonché l’importo dei danni risarciti alla ditta Nicolini per la protrazione forzata dei lavori; di verificare, alla luce della tariffa professionale e delle normative vigenti all’epoca dei fatti, quale fosse il compenso dovuto all’arch. M_ in qualità di direttore dei lavori e se vi fosse congruenza con quanto liquidato allo stesso dagli Uffici comunali.

Il consulente della Procura depositava una prima relazione peritale in data 22/2/2012 ed una integrazione alla stessa il successivo 14/3/2012, osservando come il convenuto avesse predisposto un progetto lacunoso e posto in essere una direzione lavori <personalistica ed omissiva, ordinando ingenti ed onerose lavorazioni non previste e permettendo un ritardo ingiustificato nei tempi di realizzazione dell’opera>.

Come da richiesta del Pubblico Ministero, il perito ricalcolava il compenso professionale dell’arch. M_ determinandolo in un importo inferiore rispetto a quanto liquidato allo stesso dagli Uffici comunali; prospettava una prima quantificazione che considerava nell’importo complessivo dei lavori solo quelli regolarmente contabilizzati nello <Stato finale> ed una seconda che comprendeva anche le opere non contabilizzate e successivamente pagate all’impresa Nicolini; osservando come, a seconda dei parametri utilizzati, il maggior esborso sostenuto dall’Amministrazione comunale poteva individuarsi, alternativamente, nella somma di euro 2.167,83 (Lire 4.197.512) o in quella di euro 8.851,56 (Lire 17.139.017)

1.3. All’esito dell’istruttoria il Requirente notificava, in data 22/5/2012, l’invito a dedurre all’arch. M_, contestando allo stesso di aver cagionato il complessivo danno di euro 147.667,82, di cui in premessa.

L’intimato presentava, in data 21/6/2012, le proprie controdeduzioni chiedendo l’archiviazione del procedimento per insussistenza dei presupposti della responsabilità amministrativa. A tal riguardo, osservava come prima dell’approvazione della legge n. 109/1994 fosse prassi generalizzata nell’esecuzione delle opere pubbliche che, una volta ottenuto il finanziamento, si realizzassero lavori aggiuntivi e si provvedesse a sanare quanto eseguito con il meccanismo delle perizie suppletive di variante; obiettando come i ritardi nella realizzazione dei lavori non fossero ascrivibili ad errori o negligenze della progettazione e della direzione lavori, avendo operato con massima diligenza, attenendosi alle indicazioni della relazione geologica fornitagli dalla stessa Amministrazione ed assicurandosi di dar corso al tempestivo inizio dei lavori, sì da non pregiudicare il conseguimento del finanziamento statale di Lire 875.000.000; sottolineando come l’allungamento di 214 giorni del termine finale dei lavori fosse dipeso anche dalle avverse condizioni metereologiche. Per quanto attiene al danno di euro 8.851,56 l’arch. M_, nelle deduzioni al Pubblico Ministero, evidenziava di non poter essere ritenuto responsabile per il corrispettivo professionale che gli era stato autonomamente liquidato dagli Uffici comunali; in subordine eccepiva come la stessa Amministrazione avesse riconosciuto l’utilità dell’opera e che, conseguentemente, doveva ritenersi utile anche la connessa attività di progettazione e di direzione lavori.

1.4. Con l’odierno libello di responsabilità il Pubblico Ministero, ritenute non fondate le difese dell’arch. M_, ne ha chiesto la condanna al risarcimento, in favore del Comune di Monticello Conte Otto, per il ricordato complessivo danno di euro € 147.667,82 oltre alla rivalutazione monetaria e gli interessi legali.

Con riferimento alla posta di danno di euro 138.816,26, parte attrice ha rimarcato come la decisione del Comune di addivenire ad un accordo con l’impresa appaltatrice (attivando le procedure previste dall’art. 31 bis della legge n. 109/94) sia stata ineccepibile, dovendosi ritenere fondate le riserve iscritte sulla contabilità finale da parte della ditta esecutrice dei lavori.

Il Pubblico Ministero ha richiamato, dettagliatamente, tutto l’iter dell’appalto in questione con riferimento alla documentazione versata in atti ed ha posto a fondamento della domanda risarcitoria le risultanze della relazione riservata del Collaudatore e della perizia dell’arch. Gasparotto, acquisita nell’ambito della propria istruttoria, ed ha contestato all’arch. M_ di aver reiteratamente violato le corrette procedure nella conduzione dell’appalto; di aver provocato l’allungamento dei tempi ben oltre il termine regolare dei lavori per errori e carenze progettuali, per non aver previsto a carico dell’Impresa la necessaria dislocazione dei cavi Enel e Telecom presenti nell’area, per non aver progettato correttamente le fondazioni nonché per il continuo inserimento di lavori non previsti nel progetto approvato.

Il Pubblico Ministero ha ribadito come tali errori del professionista abbiano giustificato le riserve nella contabilità da parte dell’impresa Nicolini, con riferimento alla scarsa diligenza nella progettazione e nella direzione lavori, all’imperizia nell’utilizzare lo strumento della <sospensione dei lavori> ed alla conduzione <a regia> del cantiere.

Il Requirente, pertanto, ha affermato che mentre per le somme riconosciute dal Comune di Monticello Conte Otto all’impresa, in sede di accordo bonario, per le consistenti lavorazioni eseguite al di fuori del contratto (€ 229.673,45) può ritenersi sussistere una utilitas a favore dell’Ente committente; per quanto riguarda le somme riconosciute alla ditta Nicolini (€ 138.816,26) per i danni subiti a causa della protrazione forzata dei lavori per 214 giorni, oltre il termine stabilito, si è concretato un danno erariale per inutile esborso di denaro pubblico.

Parte attrice ha concluso per la condanna dell’arch. Giovanni M_ a risarcire sia il ricordato danno di euro 138.816,26, cagionato dalle gravi negligenze commesse dal convenuto nell’espletamento dell’attività di progettista e direttore lavori dell’opera di ampliamento e ristrutturazione della sede municipale, nonché l’ulteriore danno di € 8.851,56 per il maggiore compenso professionale indebitamente percepito.

1.5. Con memoria difensiva depositata in data 1/2/2013 si è costituito in giudizio l’arch. Giovanni M_, con il patrocinio degli avvocati Giovanni Sala e Franco Zambelli.

In relazione alla posta di danno di euro 138.816,26, contestata dal Requirente a causa della negligente progettazione e direzione lavori, la difesa del convenuto ha obiettato come, nella delibera di Giunta Comunale n. 92 del 28/7/1999, l’accoglimento delle riserve dell’impresa Nicolini abbia comportato il riconoscimento di una congrua protrazione dei termini contrattuali e quindi solo la non applicabilità della penale in sede di conto finale; ha osservato come tale prospettato danno dovrebbe, semmai, imputarsi alla decisione dei componenti della giunta municipale e del responsabile del procedimento di definire con l’accordo bonario le riserve della ditta Nicolini, accogliendo in toto le infondate richieste dell’impresa. Il nominato patrocinio ha sottolineato come la protrazione dei lavori sia stata, essenzialmente, determinata dalla maggior quantità di opere eseguite nell’interesse dell’Amministrazione. Sotto quest’ultimo profilo, ha eccepito la contraddittorietà della tesi del P.M che, pur riconoscendo l’utilitas dei lavori fuori progetto, non ha considerato il tempo richiesto (139 giorni) per la loro esecuzione. In ordine alle difficolta iniziali del cantiere, la difesa ha evidenziato come l’arch. M_, con nota in data 7/6/1996, avesse invitato l’Amministrazione comunale ad inoltrare all’Enel la richiesta per lo spostamento dei cavi e come l’indagine geologica fosse stata commissionata direttamente dal Comune; ha richiamato le prassi professionali vigenti negli anni novanta, secondo cui era esperienza comune che le Amministrazioni iniziassero l’esecuzione delle opere pubbliche senza la completa copertura finanziaria per poi provvedere, nel corso dei lavori, all’implementazione dei progetti con il meccanismo delle varianti in corso d’opera.

In relazione alle ricordate circostanze, la difesa del convenuto ha affermato l’insussistenza dell’elemento oggettivo e soggettivo della responsabilità amministrativa ed ha chiesto la reiezione della domanda del Pubblico Ministero. In via subordinata ha instato per una riduzione del danno imputato al convenuto, rispetto a quanto richiesto dal Requirente, lamentando che sebbene molti soggetti abbiano concorso nella produzione del preteso evento dannoso solo l’arch. M_ sia stato citato in giudizio, per una vicenda che risale agli anni ‘90, poiché <nei confronti di tutti gli altri soggetti è maturata la prescrizione per la mancata interruzione della stessa>; indicando, in tal senso, la concorrente responsabilità di tutti gli amministratori pro tempore (sindaci e componenti della giunta municipale) e dei funzionari (segretari comunali, responsabili del procedimento) succedutisi nell’arco temporale relativo alla progettazione e realizzazione dei lavori di ampliamento e ristrutturazione della sede municipale. Sotto quest’ultimo profilo, la difesa dell’arch. M_ ha chiesto che l’incidenza, nella vicenda, del contributo causale dei richiamati soggetti venga valutata dal Collegio al fine di diminuire la quota di responsabilità del convenuto.

Quanto alla richiesta del P.M. di restituzione del compenso professionale eccedente, per l’importo di euro 8.851,56, il suddetto patrocinio ha eccepito, in via pregiudiziale, l’inammissibilità della domanda per difetto di giurisdizione della Corte dei conti; ha evidenziato come la questione afferisca a profili strettamente inerenti al pagamento del compenso ad un libero professionista, cui vanno applicati i <principi generali del diritto privato>, non venendo in esame la natura di organo pubblico del direttore dei lavori, con la conseguente spettanza della controversia alla giurisdizione del Giudice ordinario. In via gradata ha eccepito la carenza di legittimazione passiva poiché il preteso danno erariale dovrebbe ritenersi imputabile, semmai, ai funzionari del comune che liquidarono la parcella dell’arch. M_ poiché <nessun danno erariale può essere imputato al cittadino che nell’ambito di un rapporto privatistico con l’Amministrazione chiede un pagamento>.

Parte convenuta, nel merito, ha poi opposto la totale insussistenza dell’addebito trattandosi di attività professionale effettivamente svolta, cosicchè qualora l’arch. M_ fosse condannato alla restituzione della parcella il Comune di Monticello Conte Otto conseguirebbe un indebito arricchimento; sotto tale profilo ha invocato, pertanto, l’applicazione del principio della <compensatio lucri cum damno>.

Alla luce delle ricordate circostanze il convenuto ha formulato le seguenti conclusioni: <In via preliminare, dichiararsi il difetto di giurisdizione in ordine alla domanda di restituzione del compenso professionale percepito; respingersi le domande formulate in quanto infondate sia per insussistenza del danno sia, quanto alla domanda di restituzione del compenso professionale, di legittimazione passiva, sia per la doverosa compensazione del danno con il lucro; sia in via subordinata per l’assenza di colpa grave. In via subordinata, limitarsi la condanna alla quota di danno imputabile al convenuto con assorbimento delle quote di danno imputabili ai soggetti corresponsabili non citati in giudizio. In ogni caso, ed in via ulteriormente subordinata si chiede, in relazione alla peculiarità della fattispecie, la più ampia utilizzazione del potere riduttivo>.

1.6. All’udienza del 21 febbraio 2013, il Pubblico Ministero ha richiamato il contenuto dell’atto introduttivo del giudizio e confermato la domanda di condanna del convenuto per entrambe le poste di danno, asserendo la sussistenza della giurisdizione contabile anche in ordine alla responsabilità del convenuto per il danno di euro 8.851,56 afferente alla liquidazione del maggiore compenso professionale; il patrocinio dell’arch. M_ ha richiamato le deduzioni contenute nella memoria difensiva e confermato le conclusioni rassegnate in atti. All’esito della discussione la causa è stata trattenuta per la decisione.

Considerato in

DIRITTO

2.1. In punto di giurisdizione, osserva preliminarmente il Collegio come le Sezioni Unite della Corte di Cassazione abbiano ripetutamente affermato che la condotta di un soggetto privato può essere fonte di responsabilità amministrativa, ed essere sottoposta al sindacato del Giudice contabile, ove si venga a concretare fra lo stesso e la Pubblica Amministrazione il c.d. <rapporto di servizio in senso lato>, con l’inserimento (anche solo occasionale e temporaneo) del soggetto esterno nell’attività propria dell’apparato amministrativo, con la conseguente imputazione dell’attività posta in essere dal privato in capo alla P.A. e l’utilizzazione delle regole proprie di detto apparato (cfr. Corte Cassazione SS.UU. sentenze n. 3165/2011, n. 15599/2009, n. 22652/2008).

La ricordata giurisprudenza, al fine di individuare l’ambito di estensione della giurisdizione della Corte dei conti con riferimento alla posizione dell’autore responsabile del danno erariale, si è pertanto avvalsa del criterio della <appartenenza>, il quale è configurabile ogni qual volta un soggetto, persona fisica o giuridica, benchè estraneo all’Amministrazione venga investito – anche di fatto – dello svolgimento in modo continuativo di una determinata attività in favore della medesima P.A.; nella cui organizzazione perciò si inserisce, assumendo particolari vincoli ed obblighi funzionali volti ad assicurare il perseguimento delle esigenze generali cui l’attività medesima, nel suo complesso, è preordinata.

Con particolare riferimento alla responsabilità per danni cagionati nell’esecuzione dell’incarico di direttore dei lavori per la realizzazione di un’opera pubblica, secondo univoca giurisprudenza, sussiste la giurisdizione contabile proprio in ragione delle attività, sia autoritative che di scelta amministrativa, che il direttore lavori pone in essere (ad esempio, mediante ordini, certificazioni, atti di urgenza, proposte di variante) in qualità di organo tecnico e straordinario (longa manus) dell’Amministrazione (cfr. Corte Cassazione SS.UU., n. 2668/1993, n. 6639/1994, n. 3358/1994; n. 188/1999, n. 515/2000, n. 340/2003, n. 1377/2006).

Ugualmente non controversa è la sottoposizione al giudizio di responsabilità amministrativa della condotta posta in essere dal privato professionista nella qualità di progettista di un’opera pubblica quando lo stesso rivesta contestualmente – come nella fattispecie in esame – la funzione di direttore lavori.

In tale ipotesi, secondo quanto affermato dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, nell’ordinanza n. 7446 del 20 marzo 2008, non può giungersi alla <scissione delle giurisdizioni, affermandosi quella del giudice ordinario per il danno causato nella qualità di progettista e quella del giudice contabile per il danno causato nella qualità di direttore dei lavori>. La citata decisione ha chiarito, infatti, che <l’attività di progettazione si pone solo come elemento prodromico di quella successiva, allorché il danno lamentato è prospettato come derivante dal complesso di tale attività>, soggiungendo che <i doveri di verifica del progetto, propri del direttore dei lavori, sussistono già durante la progettazione, che così continua ad avere una sua autonomia solo ideale ed astratta dalla direzione dei lavori, mentre i doveri di quest’ultima assorbono anche quelli del progettista, allorché si tratti dello stesso soggetto che cumula i due incarichi e la domanda risarcitoria dell’Amministrazione investa la complessiva attività posta in essere dall’unico professionista incaricato>.

La Corte regolatrice della giurisdizione, invece, ha affermato la cognizione del Giudice ordinario nelle controversie in materia di responsabilità per danni cagionati alla P.A. da parte del solo progettista dell’opera pubblica, versandosi in tal caso in una ipotesi non di <inserimento del soggetto nell’organizzazione dell’Amministrazione, ma di contratto d’opera professionale ai sensi dell’art. 2222 del codice civile> (cfr. Corte Cassazione SS.UU., n. 6335/2012, n. 3165/2011).

Alla luce delle considerazioni sopra esposte, appare pacifica la giurisdizione di questa Corte sulla domanda attorea di condanna del convenuto al pagamento della somma di euro 138.816,26, per i danni asseritamente cagionati dall’arch. M_ al Comune di Monticello Conte Otto in relazione all’attività espletata nella duplice qualità di progettista e direttore lavori.

Per i medesimi principi esula, invece, dalla giurisdizione contabile la cognizione sulla domanda attorea di condanna del convenuto alla restituzione della somma di euro 8.851,56, sull’affermata prospettazione del Pubblico Ministero si tratti di un compenso professionale indebitamente liquidato all’arch. M_ dagli Uffici comunali.

All’evidenza, tale questione (che non è stata oggetto di decisione nella sentenza della Corte d’Appello di Venezia, IV Sezione civile, n. 1915/2011 che ha dichiarato il difetto di giurisdizione del Giudice ordinario sulla domanda risarcitoria proposta dal Comune di Monticello Conte Otto, nei confronti dell’odierno convenuto, per i danni cagionati dallo stesso in qualità di progettista e direttore dei lavori, con riferimento alle somme corrisposte dal Comune alla ditta Nicolini) è connotata da profili privatistici che afferiscono alla congrua liquidazione del compenso professionale.

In via pregiudiziale deve, pertanto, dichiararsi inammissibile la domanda attorea relativa alla richiesta di condanna del convenuto alla somma di euro 8.851,56 per difetto di giurisdizione in favore del Giudice ordinario, come correttamente rilevato dalla difesa dell’arch. M_.

2.2. Per quanto attiene al merito, giova rilevare come l’arco temporale in cui si è svolta la vicenda, per cui è causa, copra circa un decennio (1988-1998). Infatti l’incarico di progettazione veniva conferito all’arch. M_ nel periodo 1988-1993 (delibera di C.C. n. 321/1988 per la progettazione preliminare e delibera di C.C. n. 646/1993 per la progettazione esecutiva), mentre l’incarico di direzione dei lavori veniva attribuito allo stesso nel 1996 (delibera di G.M. n. 335/1996). Ne consegue che l’assetto normativo di riferimento dell’epoca trovava il proprio impianto originario nella legge n. 2248/1865 all. F, nel regolamento sui lavori pubblici di cui al R.D. n. 350/1895, nel Capitolato generale delle opere pubbliche di cui al d.P.R. n. 1930/1962 e, successivamente, nella disciplina introdotta dalla legge n. 109/1994, recante Legge quadro in materia di lavori pubblici.

Sotto tale profilo, la difesa ha particolarmente enfatizzato la circostanza che nel sistema antecedente alla legge n. 109 del 1994 l’attività di progettazione fosse oggetto di una disciplina lacunosa ed incompleta che delineava un sistema bipartito, che prevedeva la redazione di un progetto di massima, discrezionalmente definito dall’Amministrazione appaltante, cui seguiva la stesura di un progetto esecutivo suscettibile di modifica ed integrazione anche in itinere, con ampio utilizzo del meccanismo delle varianti in corso d’opera.

Trattasi di osservazione non condivisibile, considerando che anche in epoca precedente alla legge n. 109/1994 – che ha introdotto una distinzione della fase progettuale in tre livelli (preliminare, definitiva, esecutiva), con una sorta di procedimento <a cascata> – sussisteva l’obbligo di una progettazione completa alla quale doveva farsi riferimento in maniera chiara nell’esecuzione dei lavori, come previsto dall’art. 322 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. F, recante Testo unico delle leggi sui lavori pubblici, secondo cui <i lavori si eseguono in generale sulla base di progetti compilati secondo le norme e le discipline già in vigore e di quelle che potranno essere fissate da appositi regolamenti, per assicurare la regolarità dei progetti medesimi e l’esattezza delle analisi e dei calcoli di perizia>.

In definitiva, anche per la normativa antecedente alla legge n. 109/1994 era pacifico che sia l’attività istruttorio-ricognitiva, che l’attività di analisi e di esame preliminare all’inizio dei lavori dovevano essere effettuate su elaborati progettuali completi e dettagliati in ogni punto.

Secondo la tesi accusatoria ciò non sarebbe avvenuto nella progettazione e nella direzione lavori, espletata dall’arch. M_, per l’ampliamento e la ristrutturazione della sede municipale di Monticello Conte Otto.

Nella specie, ritiene il Collegio che le prove acquisite al giudizio dimostrino integralmente tale assunto di parte attrice.

Al riguardo si osserva come il consulente della Procura, nella dettagliata relazione del 22/2/2012 – contestata dal convenuto solo in termini generali – abbia indicato con dovizia di particolari il modus operandi dell’arch. M_ nella fase progettuale, preliminare ed esecutiva, nonché nella direzione lavori dell’ampliamento e della ristrutturazione della sede municipale del Comune di Monticello Conte Otto.

In particolare il perito ha evidenziato come i progetti dell’arch. M_ non fossero <completi (…), né cantierabili>, come alcuni lavori fossero <spariti dal progetto e riapparsi in corso d’opera>; che solamente, con ritardo, all’atto della ricerca della presenza di tubazioni per sottoservizi veniva riscontrata dal D.L. la necessità di spostare le linee aeree Enel e Telecom; che il progetto delle fondazioni doveva essere rivisto dal convenuto per un’errata interpretazione della perizia geologica, cosicché per circa un anno dalla consegna lavori questi non potevano avere inizio.

Nella relazione dell’arch. Gasparotto, versata in atti dal Requirente, è stato dimostrato come in forza della direzione <a regia> del direttore lavori venivano eseguite ingenti opere non previste nel progetto esecutivo; con l’aggiunta di 42 nuove voci di capitolato (nuovi prezzi) <esaurendo, in questo modo, l’importo accantonato per gli imprevisti e tutto il risparmio recuperato dal ribasso d’asta> e che, ciò nondimeno, l’arch. M_ continuava ad aggiungere lavorazioni (115 nuove voci di capitolato e relativi nuovi prezzi) per un maggiore importo di L. 329.643.924.

Le ricordate condotte del convenuto, che ordinava lavorazioni nuove rispetto a quelle previste nel Capitolato, appaiono in evidente contrasto con il precipuo obbligo del direttore dei lavori di dare istruzioni allo scopo di assicurare la rispondenza dell’opera alle prescrizioni contrattuali, alle modalità esecutive, alle regole dell’arte, di verificare la buona e puntuale esecuzione dei lavori. Tutti compiti affidati a tale figura già dal R.D. n. 350 del 1895, recante <Regolamento per la direzione, contabilità e collaudazione dei lavori dello Stato>, che disciplinandone per la prima volta le funzioni, all’art. 13, disponeva che il direttore dei lavori è tenuto ad assumere “l’iniziativa di ogni disposizione necessaria acciocché i lavori, a cui è preposto, siano eseguite a perfetta regola d’arte…”. Disposizione, quest’ultima, ritenuta dalla giurisprudenza di significato onnicomprensivo, nel senso che rientri nella sfera di tale Organo qualunque iniziativa tesa al rispetto dei tempi di esecuzione dell’opera pubblica, in presenza dei più svariati ostacoli che ad essa si frappongano, e ciò < vieppiù nel caso di progettazione carente, alla quale egli stesso ha partecipato > (cfr. Corte conti, Seconda Sezione d’Appello, n. 209/2007).

Di tali principi ha fatto applicazione anche la Circolare del servizio tecnico centrale del Ministero dei lavori pubblici n. 6120 del 3 luglio 1963, esplicitando che compete al direttore dei lavori di “verificare il progetto in relazione alla situazione dei suoli, ai tracciamenti ed alla sussistenza di tutti i benestare, concessioni, nulla osta e autorizzazioni preliminari necessari”.

Dalle considerazioni sopra esposte emerge che anche la normativa antecedente alla legge n. 109/1994 ha sempre attribuito alla figura del direttore lavori il compito di assicurare la corretta realizzazione dell’intervento nel pieno rispetto dei patti contrattuali, costituiti dagli elaborati grafici e tecnico-economici, con l’obbligo di adottare ogni iniziativa idonea affinché i lavori fossero eseguiti a regola d’arte nel rispetto del progetto, dei tempi contrattuali e della disciplina pubblicistica in materia.

L’entrata in vigore della legge n. 109/1994, che ha ridisegnato l’assetto normativo dell’appalto di opere pubbliche, nel disporre all’art. 1 che <in attuazione dell’art. 97 della Costituzione l’attività amministrativa in materia di opere e lavori pubblici deve garantire la qualità ed uniformarsi a criteri di efficienza e di efficacia, secondo procedure improntate a tempestività, trasparenza e correttezza>, appare di rilievo anche per l’attività del direttore lavori, da ritenersi pertanto soggetta non solo a tutte le regole tecniche della buona conduzione ma agli stessi generali dettami previsti dall’art. 97 della Costituzione.

In ragione dei richiamati principi di settore e delle evidenze probatorie in atti, ritiene il Collegio come sia indubitabile che il convenuto abbia cagionato un danno all’Amministrazione comunale, ponendo in essere una condotta che ha deviato, con colpa grave, dal sopra ricordato virtuoso schema normativo.

In particolare, il convenuto ha reiteratamente violato le corrette procedure nella conduzione dell’appalto, come provato dal Pubblico Ministero che ha rimarcato come il professionista non abbia stipulato la polizza assicurativa, come non sia stato diligente nell’emissione degli stati di avanzamento dei lavori, non abbia fatto adeguato uso dell’istituto della sospensione lavori in relazione alle condizioni climatologiche avverse, secondo quanto previsto dall’art. 30 del d.P.R. n. 1063/1092. L’arch. M_ ha causato un danno al Comune per l’abnorme protrazione del termine dei lavori, dovuta agli errori progettuali ed alla conduzione del cantiere <a regia> da parte dello stesso. Giova, in proposito, riportare il contenuto della relazione riservata del Collaudatore nella parte in cui lo stesso ha riconosciuto che la protrazione dei lavori, per 214 giorni, andava imputata all’Amministrazione committente considerato che <l’ultimazione dei lavori era contrattualmente prevista per il 20/4/1998, che l’importo dei lavori suplettivi eseguiti dall’impresa ammonta al lordo a L. 405.394.171, che è plausibile quanto dichiarato dall’impresa circa la conduzione del cantiere a regia, anziché secondo un progetto esecutivo, si ritiene possa essere riconosciuta all’impresa una congrua protrazione dei termini contrattuali pari a giorni 214, che in definitiva corrisponde a quanto richiesto dallo stesso appaltatore. Ciò premesso, non vi è dubbio sul diritto dell’impresa al risarcimento dei maggiori oneri subiti a causa della maggiore durata dei lavori, ciò in base al principio secondo cui il comportamento della P.A., cui consegue per l’appaltatore il non regolare sviluppo dei lavori, si sostanzia anche in mancata cooperazione cui consegue il dovere del creditore (ovvero dell’Amministrazione) di risarcire i costi sopportati dall’appaltatore e che sono conseguenza diretta dell’aggravamento della propria posizione”.

In buona sostanza, risulta provato che il convenuto non abbia svolto con <diligentia quam suis> l’attività di progettista e direttore lavori affidatagli dall’Ente pubblico, con ciò cagionando un danno all’Amministrazione comunale di Monticello Conte Otto.

Infatti, come ricordato, con delibera di giunta comunale n. 92 del 28/7/1999 veniva approvata la proposta di accordo bonario, ex art. 31 bis della legge n. 109/1994, con la ditta Nicolini che riconosceva il risarcimento dei danni alla stessa, per protrazione forzata dei lavori per 214 giorni (con spostamento del termine finale dei lavori, per il medesimo tempo, e conseguente inapplicabilità della penale); cui seguiva la delibera di consiglio comunale n. 36 del 30/9/1999 di riconoscimento di debito fuori bilancio con il riconoscimento alla ditta Nicolini – per la parte di interesse nel presente giudizio – dell’importo di Lire 268.785.760 (pari ad euro 138.816,21), per risarcimento danni per protrazione forzata dei lavori per 214 giorni, a causa di oneri diretti conseguenti alla maggiore durata dei lavori (Lire 91.186.860), oneri indiretti conseguenti all’aumento proporzionale delle spese generali (Lire 37.363.800) ed allo scompaginamento dell’attività produttiva (Lire 140.235.100).

Ritiene, pertanto, il Collegio che il Pubblico Ministero abbia adempiuto rigorosamente al proprio onus probandi in ordine sia all’esistenza del contestato danno di euro 138.816,26, che alla sussistenza di una condotta gravemente colpevole del convenuto, nello svolgimento del compito di progettista e direttore lavori; dovendo, infatti, ritenersi accertato che il ricordato nocumento economico subito dall’Amministrazione comunale sia riconducibile, principalmente, sia alle erronee valutazioni tecniche effettuate dal professionista durante la fase di progettazione (i cui effetti si sono riverberati durante l’intero corso dell’esecuzione dell’appalto), sia a causa del prolungamento dei lavori dovuto alla direzione a <regia>, con inserimento di opere non previste e con la conseguente adozione di varianti in corso d’opera.

2.3. Ciò premesso, ritiene il Collegio – in considerazione del dispiegarsi degli eventi e del ruolo assunto dal convenuto nella vicenda – che ai fini della determinazione del quantum del danno erariale imputabile all’arch. M_ sia però necessario valutare, come richiesto dalla difesa dello stesso, l’eventuale concorso causale di altre figure appartenenti all’Amministrazione appaltante (amministratori e funzionari succedutisi nel tempo trascorso fra la progettazione e la realizzazione dell’opera pubblica).

Infatti trattandosi di responsabilità per colpa grave (e non a titolo di dolo), la natura personale e parziaria dell’obbligazione risarcitoria del danno erariale – così come prevista dall’art. 1 della legge n. 20/1994 – consente al Giudice contabile di tener conto anche dei comportamenti concorrenti di altri soggetti che costituendo, anche se solo in parte, il motivo dell’insorgenza del danno lamentato, riducano la responsabilità del soggetto convenuto, senza necessità di procedere all’integrazione del contraddittorio e senza che l’eventuale statuizione abbia, naturalmente, efficacia verso gli stessi. Di tali condotte il Collegio può tener conto , in quanto incidenti sulla causazione del danno, solo dal punto di vista <meramente oggettivo>, senza poter formulare alcuna valutazione in ordine alla eventuale responsabilità amministrativa dei soggetti non presenti nel giudizio (cfr. Corte conti, Seconda Sez. d’Appello n. 156/2013).

L’individuazione dei comportamenti concorrenti è volta a conseguire una equa determinazione del quantum della condanna, consentendo al Giudice di <ridurre corrispondentemente l’addebito a carico dei soggetti convenuti in giudizio> (cfr. Corte conti, Terza Sezione d’Appello n. 419/2007, n. 156/2010; Prima Sezione d’Appello n. 79/2001; Sezione Giurisdizionale Sardegna n. 1834/2008; Sezione Giurisdizionale Veneto n. 56/2012).

A tale proposito si osserva come dalla documentazione di causa emerga che la conduzione dei lavori a <regia>, posta in essere dall’arch. M_, con il continuo inserimento di nuove opere fosse ben conosciuta sia dagli amministratori che dalla struttura burocratica del Comune di Monticello Conte Otto, come sottolineato nella perizia dell’arch. Gasparotto (cfr. pagg. 29 e 35 della relazione depositata in data 22/2/2012), e come le stesse modifiche <in itinere> dell’opera fossero state, in gran parte, concordate fra il convenuto e gli amministratori dell’epoca al fine di realizzare la sede municipale secondo determinate caratteristiche (cfr. pag. 35 della relazione del consulente tecnico della Procura, in cui il perito riferisce della <continua interlocuzione tra l’arch. M_ e la Giunta>).

Alla luce delle circostanze di causa, non potendosi considerare il convenuto quale unico <dominus> della illegittima e dannosa gestione dei lavori di ampliamento e ristrutturazione dell’edificio della sede municipale del Comune di Monticello Conte Otto – che ha comportato il riconoscimento dei danni all’impresa Nicolini – ritiene il Collegio di dover apportare una congrua riduzione dell’addebito dell’arch. M_, rispetto a quanto contestato dal Pubblico Ministero, in forza di una valutazione equitativa ai sensi dell’art. 1226 del codice civile (cfr. ex multis Corte conti, Seconda Sezione d’Appello, n. 156/2013) e, per l’effetto, di condannare lo stesso a pagare al Comune di Monticello Conte Otto la somma di euro 75.000,00 (settentacinquemila/00), comprensiva di rivalutazione monetaria, oltre gli interessi legali dalla data di deposito della presente sentenza fino al soddisfo.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e vengono liquidate, a carico del convenuto, come in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per il Veneto, definitivamente pronunciando:

– In via pregiudiziale, dichiara inammissibile la domanda del Pubblico Ministero di condanna del convenuto al pagamento della somma di euro 8.851,56, in favore del Comune di Monticello Conte Otto, per difetto di giurisdizione in favore del Giudice ordinario;

– Nel merito, condanna il convenuto al pagamento, in favore del comune di Monticello Conte Otto, della somma di euro 75.000,00 (settantacinquemila/00), comprensiva di rivalutazione monetaria. Sulla predetta somma sono dovuti gli interessi di legge dalla data del deposito della presente sentenza fino al soddisfo. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e si liquidano nella somma di euro 1135,97 (euro millecentotrentacinque/97.

Manda alla Segreteria della Sezione per gli adempimenti di rito.

Così deciso in Venezia nella Camera di Consiglio del 21 febbraio 2013.

Il Presidente f.f. estensore

F.to dott.ssa Stefania Fusaro

Depositata in Segreteria 28/06/2013

Il Direttore della Segreteria

F.to Cristina Guarino

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