che devono essere ispirati ai criteri di economicità ed efficacia, rilevanti sul piano non della mera opportunità bensì della legittimità dell’azione amministrativa

spetta al giudice contabile il vaglio di osservanza dei criteri di economicità ed efficacia, collocandosi essi all’interno della giurisdizione contabile, e non esprimenti un sindacato del merito delle scelte discrezio ali dell’amministrazione, di cui alli art. 1 della legge n. 20/94

Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civile , sentenza numero 2157 dell’ 1 febbraio 2021

Questa corte di legittimità ha da tempo univocamente evidenziato i limiti della insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali della PA (art. 11.20/9 ), anche recentemente ribadendo – in una fattispecie nella quale si è afferma giurisdizione contabile in un giudizio di responsabilità concernente un funzionario regionale che aveva contribuito a determinare a condizioni diseconomiche l’importo di un accordo transattivo con un soggetto privato – che (Cass.SSUU n.8848/20): “in tema di giudizi di responsabilità amministrativa, la Corte dei Conti può valutare, da un lato, se gli strumenti scelti dagli amministratori pubblici siano adeguati – anche con riguardo al rapporto tra gli obiettivi conseguiti e i costi sostenuti – oppure esorbitanti ed estranei rispetto al fine pubblico da perseguire e, dall’altro, se nell’agire amministrativo gli amministratori stessi abbiano rispettato i principi di legalità, di economicità, di efficacia e di buon andamento, i quali assumono rilevanza sul piano della legittimità e non della mera opportunità dell’azione amministrativa”.

Questa pronuncia riassume gli elementi essenziali di sindacabilità, posto che: – la discrezionalità dell’amministratore nell’individuare la soluzione più idonea a realizzare nel caso concreto l’interesse pubblico può dirsi legittimamente esercitata solo in quanto risultino osservati i criteri informatori dell’agere della PA, come dettati in via generale dall’ articolo 97 Cost. e codificati dall’art.1, co.1^, I. 241/90, quanto a “economicità, efficacia e pubblicità”, e dall’art.1 d.lgs 286/99; – la rispondenza in concreto delle scelte degli amministratori a questi criteri è soggetta al controllo di giuridicità sostanziale della Corte dei Conti, in quanto si tratta di criteri che, travalicando la ‘riserva di amministrazione’ (intesa come preferenza tra alternative, nell’ambito della ragionevolezza, per il soddisfacimento dell’interesse pubblico), rientrano nella legittimità e non nella mera opportunità dell’azione amministrativa. Cass.SSUU n. 30527/19 – in una fattispecie nella quale era stata contestata ad assessori e dirigenti provinciali la stipulazione di contratti di locazione ingiustificatamente onerosi per il tempo della stipulazione stessa e le caratteristiche dei locali – ha stabilito che “l’insindacabilità ‘nel merito’ delle scelte discrezionali compiute da soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti non comporta che esse siano sottratte ad ogni possibilità di controllo, e segnatamente a quello della conformità alla legge che regola l’attività amministrativa, potendo e dovendo la Corte dei Conti verificare la compatibilits delle scelte amministrative con i fini pubblici dell’ente, che devono essere ispirati ai criteri di economicità ed efficacia, rilevanti sul piano non della mera opportunità bensì della legittimità dell’azione amministrativa”.

Ciò perché: – i criteri di economicità ed efficacia, già considerati ex art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241, assumono rilevanza sul piano, non della mera convenienza od opportunità, ma della legittimità dell’azione amministrativa e consentono, in sede giurisdizionale, un controllo di ragionevolezza sulle scelte della pubblica amministrazione; – questo controllo di ragionevolezza deve permettere la verifica della completezza dell’istruttoria, della non arbitrarietà e proporzionalità nella ponderazione e scelta degli interessi, della logicità ed adeguatezza della decisione finale rispetto allo scopo da raggiungere (Cass., Sez. U., 6820/17; 30419/18; 3159/19). Ha osservato Cass.SSUU n.6462/20 che “il giudice contabile non viola i limiti esterni della propria giurisdizione qualora censuri, non già la scelta amministrativa adottata, bensì il modo con il quale quest’ultima è stata attuata, profilo che esula dalla discrezionalità amministrativa, dovendo l’agire amministrativo comunque ispirarsi a criteri di economicità ed efficacia”.

Ciò perché: – i principi di economicità e di efficacia dell’azione amministrativa costituiscono regole di azione che svolgono un essenziale effetto conformatore ed una funzione di limite alla libertà di valutazione della PA; – la loro osservanza è materia di sindacato giurisdizionale, attenendo ciò alla sfera di legittimità e non a quella propriamente discrezionale. Cass.SSUU n. 6462/20, appena citata, è conforme (nel senso della sindacabilità del ‘come’) a Cass.SSUU n. 9680/19, quest’ultima resa in fattispecie di contestazione ad un sindaco e ad assessori e funzionari comunali di aver concluso, con grave imprudenza e senza adeguate garanzie, una dannosa operazione di finanza derivata (del tipo ‘Interest Rate Swap’) in funzione dell’esigenza di c.d. ristrutturazione del debito comunale ai sensi dell’art. 41 della legge n. 448 del 2001.

Si è ribadito che spetta al giudice contabile il vaglio di osservanza dei criteri di economicità ed efficacia, collocandosi essi all’interno della giurisdizione contabile, e non esprimenti un sindacato del merito delle scelte discrezio ali dell’amministrazione, di cui alli art. 1 della legge n. 20/94. Non sembra utile dilungarsi oltre nella ricostruzione dell’indirizzo di legittimità in materia, non solo perché tale ricostruzione non si discosterebbe dai punti di approdo finora delineati, ma anche perché si tratta di un indirizzo che viene premesso, ed apparentemente condiviso, anche dalla Corte dei Conti nella sentenza qui impugnata. Sebbene da tali premesse non siano poi discese le dovute conseguenze. Si legge infatti che (sent. pagg. 106-109), sulla base del concetto di giurisdizione precisato dalle Sezioni Unite, occorre distinguere “la scelta di merito che non è mai sindacabile, dall’esercizio del potere discrezionale che è sempre sindacabile”, in modo tale che si eviti la creazione “di una ‘zona franca’ di sostanziale irresponsabilità per i pubblici amministratori, con possibile esercizio del potere in modo arbitrario”. Sicchè l’esimente dal controllo deve riferirsi alle sole opzioni discrezionali possibili e lecite, ma “con esclusione di quelle irragionevoli, incongrue, illogiche o irrazionali”. In questo contesto – come condivisibilmente si afferma – si pone il doveroso esame, ex art.i I. 241/90 e 97 Cost., “della compatibilità tra l’esercizio dei poteri amministrativi ed i criteri di economicità ed efficacia, che assumono rilevanza sul piano della legittimità dell’attività amministrativa e non sul piano della mera opportunità”; il che rende necessario apprezzare “se gli strumenti utilizzati dai pubblici amministratori siano adeguati oppure esorbitanti ed estranei ai fini di interesse pubblico da perseguire con risorse pubbliche, non potendo comunque prescindere dalla valutazione degli obiettivi conseguiti ed i costi sostenuti” .

Questa valutazione viene definita “intrinseca alla natura della giurisdizione contabile”, ed è appositamente prevista dalla Costituzione “per la verifica del perseguimento dei fini istituzionali dell’amministrazione, nel quadro complessivo degli equilibri della finanza pubblica”. Tanto che, si chiarisce ancora, ferma restando la scelta dell’amministrazione di apprestare gli strumenti più idonei al soddisfacimento degli obiettivi dell’ente, come rimarcato dalla previsione normativa del 1994, la Corte dei Conti “può e deve valutare i ‘modi di attuazione’ delle scelte discrezionali alla luce dei suddetti parametri di efficacia”. Poi si precisa, da un lato, che il giudice non può estendere il suo sindacato “all’articolazione concreta e minuta dell’iniziativa intrapresa dei pubblici amministratori” ma che, dall’altro, la giurisprudenza della stessa Co dei Conti (sentenza n. 280 del 2018) ha interpretato l’articolo 1, primo comma della legge n. 20/94, nel senso che quest’ultima previsione “non ha creato un’area di sostanziale deresponsabilizzazione erariale nell’adozione di atti, provvedimenti e negozi di tipo privatistico”, sicchè il sindacato della Corte dei Conti non deve limitarsi a verificare se l’agente abbia compiuto l’attività per il perseguimento di finalità istituzionali, “ma deve estendersi alle singole articolazioni dell’agire amministrativo (…)”.

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